Frogners bydelsdirektørs innspill til bydelsreform

Forslaget til ny organisering kan bidra til mer helhetlige og effektive tjenester, samtidig som det krever tydelig styring, tilstrekkelige ressurser og god prosess for å bevare lokalkunnskap og nærhet til innbyggerne. Større og mer robuste fagmiljøer ser vi som en forutsetning for slik tjenesteutvikling. Digitalisering og utvikling av digital modenhet og ledelse, standardisering og aktiv styrking av lokaldemokratiet er avgjørende for å lykkes. Åpen og tydelig kommunikasjon gjennom hele prosessen er nødvendig for å sikre involvering, legitimitet og tillit.

Bydelsreformen må løpende evalueres og videreutvikles, også etter reformen, hva angår behov, effekt, oppgavedeling og styring, for å sikre at vi når de overordnede målene.

Reformen gir store muligheter og betydelige kommunikasjonsutfordringer. God kommunikasjon er nøkkelen til å bygge tillit, forståelse og deltakelse. Strategisk og operativ kommunikasjon er en forutsetning for å lykkes med både reform, effektivisering, utvikling og drift.

I bydelens høringssvar har bydelen forutsatt at det ved oppgaveoverføring følger tilstrekkelige ressurser med til å kunne levere treffsikre tjenester.

Samtidig som Bydel Frogner stiller seg positiv til en bydelsreform, er det forhold i høringsforslaget vi mener bør utvikles videre:

• Byrådets forslag kan i større grad ta hensyn til at nye bydeler vil ha en befolkning som er på nivå med de 15 største kommunene i landet. Bydel Frogners syn er at det derfor er rom for at flere etatsoppgaver legges til bydelene, og at etatsstrukturen derfor også kan vurderes.

• Bydel Frogner mener at likeverdige tjenester er viktig og at det i videre utredning må tydeliggjøres konsekvensen av å sikre likeverdige tjenester. Bydelen mener at det må pekes på hvem og hva som skal prioriteres ned, for å sikre at de med størst behov får nødvendige tjenester.

• Bydel Frogner støtter byrådets forslag om økt standardisering. Samtidig er det viktig at bydelene får en reell mulighet og handlingsrom til videre tjenesteutvikling og effektivisering.

• Standardisering kan gi enklere grunnlag for analyse av de tjenestene kommunen leverer. Dette mener Bydel Frogner kan løses gjennom styrking av kommunens analysearbeid, datadeling og digitaliseringsarbeid.

• Bydel Frogner ser at det er behov for en videre gjennomgang av hvilke beslutninger som kan flyttes lokalt, av etatenes rolle som underleverandør til bydelene og i større grad se på hvordan etatene kan være sekretariat for bydelsutvalgene i saker. En bekymring hos Bydel Frogner er at forslaget som foreligger vil føre til mindre lokaldemokrati.

• For at reformen skal bidra til et sterkere lokaldemokrati bør både bydelsutvalgene og bydelsadministrasjonene få økt myndighet til å påvirke prioriteringer, planarbeid og utviklingsprosesser. Dette bør skje gjennom ytterligere overføring av oppgaver som reguleringsplaner og byutvikling, parkering, parker og idrettsanlegg.

• Det vil være viktig med en samstyring mellom bydelene og fagetatene. Bydelens lokale brukerkunnskap og perspektiver må få større innflytelse i saker som behandles av etater og foretak, som plan- og bygningsetaten, bymiljøetaten, utdanningsetaten, boligbygg og en ny institusjonsetat for sykehjem, rus og psykisk helse.

• For å lykkes med bydelsreformen mener Bydel Frogner at det er viktig å rekruttere ledere som har som mål å bygge nye kulturer i de nye bydelene, ta i bruk det digitale handlingsrommet kommunen har, og har styringsevne som gjør at bydelene raskt kommer i god drift, med nye og bedre løsninger for innbyggerne. Bydelene vil ha behov for effektive tjenester innen økonomistyring, HR, drift, politisk sekretariat, miljørettet helsevern, folkehelse, samfunnsmedisin, kommunikasjon m.v.

• Videre er det viktig at tillitsvalgte og verneombud får tilstrekkelig kapasitet til å kunne medvirke i det store endringsarbeidet bydelsreformen er.

• For å lykkes mener bydelen at det også er viktig å sikre god forankring i organisasjonen, slik at det sikres medvirkning fra medarbeiderne og mellomledere når fremtidige tjenester skal besluttes.

Bydelsdirektøren mener at en vellykket bydelsreform i stor grad forutsetter at kommunen klarer å utnytte data på en god og systematisk måte. Uten bedre tilgang og bruk av data reduseres sannsynligheten for å lykkes. Nye bydeler bør få økt innflytelse over prioriteringene innen kommunens digitaliseringssatsing sammen med etatene. En vellykket bydelsreform forutsetter en styrking av arbeidet med felles dataplattformer, samtidig som applikasjoner som ELISE og digital hjemmeoppfølging bør prioriteres videre. Det er særlig viktig å sikre langsiktig finansiering av slike tiltak.

Videre mener bydelen at Oslo kommune må vurdere styring, ledelse og utvikling i både vertikale og horisontale linjer. Styringslinjene må utvikles, både vertikalt (mellom nivåer i kommunen) og horisontalt (mellom bydeler og etater/foretak).

Bydelsreformen bør vri styring fra aktivitet til effektmål og gevinstrealisering.

I fortsettelsen vil høringssvaret besvare byrådets ni spørsmål:

1. Målene for fremtidig organisering av Oslo kommune er:

1. Mer helhetlig, tilgjengelig og likeverdig tjenestetilbud
2. Gode og mer effektive tjenester
3. Styrket lokaldemokrati og økt mulighet for samfunnsutvikling i bydelene

Vil den samlede fremtidige organiseringen som er foreslått føre kommunen nærmere disse målene? Hvorfor/hvorfor ikke?

Større bydeler og endret oppgavefordeling mellom bydelene og kommunen sentralt med økt kraft til innovasjon og utviklingsarbeid, kan bidra til at kommunen kommer nærmere målene, forutsatt at oppgavefordelingen gjennomgås videre og flere oppgaver flyttes inn under lokaldemokratisk myndighetskontroll. Bydel Frogner mener at byrådets forslag vil gi økt kapasitet med større fagmiljøer og økt rom for utvikling og innovasjon.

Større fagmiljøer bidrar til både tjenesteutvikling og økt spesialisering. Et grunnleggende prinsipp er at bydelenes ansvar skal være sektorovergripende. For å sikre helhetlige og effektive tjenester for innbyggerne bør tjenester som inngår i en sammenhengende tjenestereise organiseres i bydelene. Samtidig bør spesialiserte tjenester fortsatt ligge under etater. Dersom bystyret allikevel velger å overføre slike tjenester til bydel, bør tjenestene samles i en bydel for å sikre et tilstrekkelig stort fagmiljø som kan ivareta kvalitet, utvikling og effektivitet i tjenestene.

For å lykkes mener Bydel Frogner at bydelene i større grad bør ha en vesentlig større styring med tjenestereisene. Spesialpedagogisk hjelp i barnehagene finansieres og forvaltes av bydelene, som også fatter enkeltvedtak. Ansvarsfordelingen mellom PPT og bydelene når det gjelder sakkyndig vurdering, vedtak, gjennomføring og økonomisk ansvar fremstår som uklart. Med færre bydeler mener Bydel Frogner at deler av PPT bør organiseres i bydelene. Dette vil ha betydning for å vri tjenestene mer mot forebygging og tidlig innsats, og bidrar til kontroll med kostnadsvekst. Nye bydeler vil alle ha en størrelse som kan utvikle robuste fagmiljøer.

Når det gjelder barnehageeierskap, så mener Bydel Frogner at alternativ 1, hvor bydelen beholder barnehageeierskap uten en sentral fagetat, er det alternativet som styrker lokaldemokratiet, i tråd med intensjonen i Bydelsreformen. Barnehagene er en grunnpilar i det lokale tjenestetilbudet, og drift og utvikling av barnehager krever lokalkunnskap, nærhet og tett samhandling med de øvrige forebyggende tjenestene til barn og unge; barnevern, helsestasjon, Nav og forebyggende tjenester for barn og unge. Denne samhandlingen er avgjørende for tidlig innsats og for å identifisere og følge opp barn i risiko.

Bydeler med ulik demografi og ulike levekårsutfordringer har behov for å handlingsrom til å utvikle og tilpasse tjenestene. For å oppnå dette bør bydelene ha myndighet til å prioritere og forme de tjenestene som best svarer på lokale behov.

Bydel Frogner mener at bydelsreformen må løpende evalueres og videreutvikles også etter reformen for videreutvikling av effekt, oppgavedeling og styring. Det vil være behov for videreutvikling av bydelsreformen i samspill med sykehussektorene, og aktører som politi og BUF-etat.

For å oppnå et styrket lokaldemokrati, bedre innbyggerreiser og større påvirkning av samfunnsutviklingen, mener bydelen at flere beslutninger kan legges til bydelsutvalgene. Dette bør formaliseres i strukturer som legger til rette for at bydelene får reell påvirkningskraft og blir en premissleverandør for etatenes arbeid. Dette kan løses på samme måte som interkommunale selskaper der kommunedirektørene er en del av styret. Videre vil en tydeligere og mer forpliktende samstyring kunne legge til rette for beslutninger, som i større grad er lokalt forankret og tilpasset innbyggernes behov.

For eksempel bør utdanningsetaten tilpasse sin regionale struktur til nye bydelsgrenser. Bedre samstyring og utvikling av en samstyringsmodell mellom etatene og bydelene, kan sikre bedre strategisk styring og en felles tiltaksportefølje som løser utfordringer på tvers av sektorene. Generelt gjelder at på områder der hvor en får både leverandør- og fagetater, bør det ryddes i grensesnitt og rolleforståelse.

2. Hva er fordeler ved den foreslåtte endringen i oppgavefordeling mellom bydelene og kommunen sentralt (etater og foretak) sett opp mot målene? Hva er ulempene?

Bydel Frogner ser store fordeler med å flytte oppgaver fra etater til bydelene. Det gir bydelene mulighet til å utvikle tilbud nært der innbyggerne bor. Bydel Frogner mener at flere oppgaver kan flyttes fra kommunen sentralt og til bydelene.

Oslos innbyggere lever sine liv i bydelen, som også kjenner lokale behov best. Hvis bydelene har ansvar for hele tjenestekjeden som skal bidra til at innbyggerne mestrer eget liv, bør også virkemidlene flyttes til bydelene. Samtidig er det avgjørende at oppgaver som overføres tilpasses og styrkes. Det er behov for at det følger med nødvendige ressurser. Når bydelene gis både myndighet og reelt handlingsrom, kan bydelene tilby likeverdige og sammenhengende tjenester som svarer på fremtidens behov.

Bydelen er enig med byrådet i at mindre tjenesteområder heller bør leveres av en bydel på vegne av alle bydelene, eller en etat. Dette gjelder for eksempel tannhelse, avtalefysioterapi, hjelpemiddellager, Rosa busser og TT-kortordningen.

Innen FO3/FO4 ønsker Bydel Frogner at langvarig botilbud for innbyggere med rus og psykisk uhelse fortsatt er sentralisert i kommunen, da dette er spesialiserte tjenester som hver bydel har et begrenset behov for. Bydelsdirektøren anbefaler at man utreder muligheten for sammenslåing av Velferdsetatens tilbud og drift av institusjonsplasser innenfor rus og psykisk helse og Sykehjemsetatens tilbud til eldre. Institusjonstilbudet i Oslo fremstår i dag som fragmentert. Mange av dagens institusjonsbrukere har en kombinasjon av utfordringer innen somatisk, psykisk uhelse og rus.

Bydelen mener at Oslo kommune er best tjent med å inngå i BUF-etat slik resten av Norge er.

På nærmiljø mener Bydel Frogner at det bør utredes hvordan mer av kulturtilbudene kan overføres til bydelene. Videre er bydelen enig i at mer forvaltning av nærmiljøet kan overføres til bydelene, som forvaltning av mindre idrettsanlegg, barnehagenes uteområder, utleie av kommunale lokaler til frivillighet og aktivitet, kulturtiltak i bydelen, store parker, trær, parkering m.v. Bydel Frogner mener at større byutviklingsprosjekter, som Fillipstadsutviklingen, kan legges til bydel.

Innen boligområdet er den store utfordringen skjevfordeling av kommunale boliger. Dette mener Bydel Frogner bør utredes videre slik at Oslos innbyggere sikres en mest mulig likeverdig tilgang på kommunal bolig. Bydel Frogner ser fordeler ved at forvaltning av all eiendom overføres til boligforetakene, men mener at bydelene må kunne styre prioriteringer for å imøtekomme løpende behov. Pr. i dag vurderer bydelen at det ikke er realistisk å kunne basere seg alene på et offentlig eid boligmarked og mener at videre utredning bør se på hvordan bolig kan fremskaffes gjennom offentlig – privat samarbeid.

For å lykkes med bydelsreformen mener Bydel Frogner at det er viktig å se på vertikale og horisontale styringslinjer, med mål om bedre samstyring mellom etater og bydeler.

Når det gjelder byrådets forslag om overføring av oppgaver uten videre utredning, som hasjavvenningsprogrammet (HAP), er bydelen enig i dette.

3. Har du andre synspunkter på foreslåtte oppgavefordeling?

Innenfor FO 1 mener Bydel Frogner at flere oppgaver bør overføres til bydel. For nærmiljø mener bydelen at mer av forvaltningsansvaret kan overføres, som større parker, lokale idrettsanlegg, trær og stedsutvikling. Bydel Frogner ønsker at bydelene får større ansvar for planlegging av utvikling av nærområdene. Bydelene har god lokalkunnskap som har betydning for planarbeidet og prioriteringer som gjøres. Bydelene har god kompetanse på folkehelsearbeid og ønsker at den kompetansen i større grad legges til grunn i utvikling

Alle bydeler har møteplasser for innbyggerne, og flere har innbyggertorg. Bydelen ønsker at byrådet utreder videre hvordan møteplasser og innbyggertorg skal være arenaer for innbyggerne med størst behov. Bydelen ønsker videre at det utredes hvordan møteplassarbeidet kan koordineres på tvers av bydeler, blant annet tilbud om bibliotek, frivillig sentral og BUA-ordning.

Innen FO2 mener Bydel Frogner at PPT og fagteam bør legges til bydel. For barnehageeierskap mener bydelen at alternativ 1 er å foretrekke, lokalt eierskap uten sentral fagetat. For å sikre en god tjenestereise for utsatte barn, mener bydelen at ansvaret for tjenestereisen skal legges til bydel. Tjenester som ikke ligger i bydel, som skole og institusjoner, må ha en samstyring og forpliktende samarbeid med bydel for å motvirke utenforskap og sikre helhetlige tjenester.

Bydelen savner en drøfting av sentrumsansvaret. Bydel St. Hanshaugen har sentrumsansvar, samtidig har også etater ansvar for sentrum. En av oppgavene, hasjavvenningsprogrammet (HAP), er allerede foreslått overført til bydelene. Bydel Frogner anbefaler at det utredes videre hvordan uteseksjonen og det samlede ansvaret forøvrig for oppgaver i sentrum, kan legges til bydelene.

Innen FO 3-området mener Bydel Frogner at alle tjenester som har som mål at innbyggeren skal bo hjemme, bør legges til bydel. Det gjelder tilbud som helsehus, KAD, Fra, Omsorg+. Dette mener bydelen kan løses ved regionale tilbud, hvor noen bydeler er vertsbydel.

Bydel Frogner savner Nav i høringsforslaget og utredningen. Bydel Frogner mener at en bydelsreform bør si noe om hvordan Oslo kommune ønsker at Nav skal organiseres, hvilke tjenester den kommunale delen av Nav-kontoret skal levere og hvordan Nav skal være tilgjengelig for innbyggerne. Bydelen ønsker at strukturen av Nav-kontor utredes i det videre arbeidet.

Det er i dag ulikt hvordan bydelene følger fastleger og LIS-leger. Dette mener bydelen kan legges til en etat eller en bydel, slik at det gis likere saksbehandling og oppfølging og ta ut stordriftsfordeler. Bydel Frogner er enig med byrådet i at det bør utredes videre tiltak for å få et sterkere samfunnsmedisinsk miljø, og se på hvordan bydelsoverlegene kan organiseres for effektiv ressursbruk. Det samme gjelder miljørettet helsevern.

4. Hva er fordeler ved det foreslåtte antallet bydeler (6-8) sett opp mot målene? Hva er ulempene?

Bydel Frogner mener at det kan tas ut betydelige fordeler ved en bydelsreform, forutsatt at videre oppgaveoverføring, digitalisering og styringslinjene videreutvikles. Gjennom reform skapes en forståelse og et handlingsrom for å gjøre større endringer i store og krevende organisasjoner. Bydel Frogner mener derfor at det er betydelige fordeler med å halvere antall bydeler. På den måten kan det tas ut flere stordriftsfordeler gjennom større fagenheter, særlig innen mindre fagmiljø, for eksempel barnevern, bolig og rus.

Selv om store organisasjonsendringer er krevende i endringsfasen, ser bydelen få ulemper på lengre sikt. Når organisasjonen har kommet på plass vil det være enklere å kunne ta ut gevinster.

5. Hva er fordeler ved de foreslåtte kartalternativene til nye bydeler sett opp mot målene? Hva er ulempene?

Bydel Frogner vurderer at kartalternativene er tilfredsstillende og at byrådet har fått til en god balanse mellom behov for bydelsreform, færrest mulig store kartendringer og samhandling med andre aktører som sykehus og Nav Oslo. Vi anser to sentrumsbydeler som hensiktsmessig.

6. Hvilket av kartalternativene 6, 7 eller 8 fremstår som best? Hvorfor?

Reformarbeidet til nå viser at det er muligheter for å få ut større effekter med større bydeler.

7. Har du andre synspunkter på foreslåtte kartalternativ?

Bydelen savner en samlet vurdering av utfordringsbildet i sentrum med psykisk helse, rus, vold, kriminalitet og de spesielle sentrumsutfordringene i Oslo.

8. Er forslag til kriterier for navnsetting av nye bydeler hensiktsmessig? Hvorfor/hvorfor ikke?

Bydel Frogner slutter seg til forslag til kriterier for navnsetting av nye bydeler. Det kan bli krevende å finne bydelsnavn med historisk forankring som karakteriserer større deler av de nye bydelene. Samtidig mener Bydel Frogner at det er et riktig prinsipp at bydelsnavnene bør ha en sammenheng med bydelens historikk.

9. Hvilke innspill har du til innretning for fremtidige bydelsutvalg (antall representanter og frikjøp av for eksempel leder og nestleder i bydelsutvalget)?

Bydel Frogner stiller seg positiv til forslaget om at antall medlemmer i bydelsutvalget øker til 21 representanter når det samtidig blir en større oppgaveportefølje som skal behandles av utvalget.

I høringen har byrådet ikke omtalt de øvrige politiske organene i bydelene, som komiteer og råd som er underlagt bydelsutvalget. Her er det stor variasjon i hvordan dette er løst i bydelene. Bydel Frogner mener at også dette kan standardiseres slik at det er de samme komiteer og råd i alle bydelene etter bydelsreformen.

Dagens bydelsutvalg har begrenset handlingsrom blant annet fordi bydelenes økonomi i hovedsak knyttes til lovpålagte oppgaver, mener Bydel Frogner. Dette gir utvalgene begrenset mulighet til å drive lokal politikkutvikling og initiere tiltak utover det som allerede er vedtatt i bystyret. Bydelsutvalgene bør få økt mulighet til å påvirke vesentlige faktorer i samfunnsutvikling, for eksempel reguleringsplaner og parkering. Et utvidet handlingsrom vil styrke lokaldemokratiet og gi bydelsutvalgene bedre forutsetninger for å kunne bidra aktivt i samfunnsutviklingen.